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Parla Simonetta Lovascio di Tender Service

Semplificazione: è questo l’obiettivo che ha spinto il legislatore europeo a rivedere la normativa in materia di appalti pubblici. Tre le nuove Direttive comunitarie approvate in materia. Si tratta: • della Direttiva 2014/24/CE di Parlamento e Consiglio europeo del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici che abroga la Direttiva 2004/18/CE; • della Direttiva 2004/25/CE di Parlamento e Consiglio europeo, sempre del 26 febbraio 2014, sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori acqua, energia, trasporti e servizi postali; abroga la direttiva 2004/17/CE; • della Direttiva 2014/23/CE di Parlamento e Consiglio europeo del 26 febbraio 2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione. Gli Stati membri saranno obbligati, entro il 18 aprile 2016, a recepire le nuove disposizioni nella legislazione nazionale. 

In particolare la Direttiva 24/2014 prevede una riforma complessiva sugli appalti pubblici e l’adozione di un nuovo “codice contratti” che recepisca la norma comunitaria, con anche conseguente semplificazione delle restanti leggi nazionali non direttamente toccate dalla norma Ue. Introduce quindi importanti novità, che - nel nostro settore - hanno una speciale rilevanza per gli operatori specializzati nella logistica sanitaria. Il nuovo codice italiano, che recepirà dunque quanto previsto da tale Direttiva, dovrà essere adottato in modo graduale e tuttavia contestualmente al suo Regolamento attuativo, al fine di evitare lungaggini burocratiche, come accaduto in passato. Il tutto con l’obiettivo di dar vita a un corpus normativo unico, ma snello. Vedremo se questo accadrà davvero, visto il mal di burocrazia che affligge il nostro Paese. All’analisi e all’approfondimento delle novità introdotte dal legislatore europeo Assologistica – tramite la commissione per la logistica sanitaria – ha dedicato un incontro tenuto da Simonetta Lovascio dell’agenzia di consulenza Tender Service di Modena (www.tenderservice.it).

“Le nuove direttive in materia di appalti pubblici e concessioni - ha esordito Lovascio – si pongono in primis l’obiettivo garantire qualità e rapporto qualità-prezzo migliori. Sarà inoltre più facile per le PMI presentare offerte (grazie alla riduzione dei costi di partecipazione alle gare e alla possibilità di suddividere in lotti gli appalti), mentre le nuove regole contengono disposizioni più severe in materia di subappalto”. 

Ed ecco in sintesi le altre novità previste: 
• introduzione di un documento di gara unico europeo (DGUE): l’art. 59 scrive: “al momento della domanda di partecipazione o delle offerte, le amministrazioni aggiudicatrici accettano il DGUE che consiste in un’autodichiarazione aggiornata come prova documentale preliminare, in sostituzione dei certificati rilasciati dalle autorità pubbliche”. Il DGUE va fornito solo in chiave elettronica, tramite la banca dati e-Certis contenente tutte le informazioni sugli operatori economici e il DGUE redatto in tutte le lingue dell’Unione; 
• priorità alla suddivisione in lotti; 
• soglie minime di fatturato proporzionate al contratto;
• riduzione dei tempi minimi di presentazione dell’offerta; 
• comunicazione interamente elettronica dei documenti (fino ad arrivare alla fatturazione elettronica) e aggregazione della domanda (accanto alla tradizionale figura della centrale di committenza si introduce la possibilità per due o più amministrazioni aggiudicatrici di eseguire congiuntamente alcuni appalti specifici, come detto nel considerando 71); 
• “dialogo” tra pubblica amministrazione e imprese sia in fase preliminare che in gara;
• modernizzazione delle procedure (riduzione dei termini di ricezione delle offerte; possibilità di esaminare le offerte prima della verifica dell’assenza di cause di esclusione; ampliamento del soccorso istruttorio; consultazioni preliminari di mercato; documento di gara unico europeo, ridefinizione dei criteri di aggiudicazione); 
• in caso di subappalto sono previste disposizioni più severe in presenza di anomalie e lotta alle prassi commerciali scorrette
preferenza dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto al prezzo (concetto fondamentale e prioritario contenuto nel considerando 89).
 
“Una segnalazione merita in particolare l’articolo 40 della Direttiva – ha precisato Lovascio - secondo il quale prima dell’avvio di una procedura di appalto le amministrazioni aggiudicatrici possono svolgere consultazioni di mercato, al fine della preparazione dell’appalto e per informare gli operatori economici degli appalti da essi programmati e dei requisiti relativi a questi ultimi. Al riguardo la pregressa direttiva 18/2004 prevedeva una specifica procedura relativa al cosiddetto ‘dialogo competitivo’, che nel nostro ordinamento è stato attuato solo per appalti particolarmente complessi, mentre il ‘dialogo tecnico’ interessa principalmente la fase di confronto sul capitolato tra l’uscita del bando e la formulazione dell’offerta. Adesso il legislatore europeo ribadisce il concetto, rafforzandolo e ritenendo lo scambio tra ente pubblico, operatori e consulenti fondamentale. L’utilità di tale dialogo è evidente soprattutto in rapporto a particolari appalti con una forte componente tecnologica o sperimentale. Uno degli aspetti di sicura novità è che adesso il dialogo tecnico viene chiamato per quello che è: una (potenziale) consultazione preliminare di tipo tecnico, che precede l’avvio della procedura e non l’aggiudicazione della gara”

Interessante è poi sottolineare come nel considerando 74 la Direttiva faccia esplicito riferimento a innovazione e tutela ambientale, segnalando che “le specifiche tecniche devono permettere lì apertura degli appalti pubblici alla concorrenza, nonché il conseguimento degli obiettivi di sostenibilità… se le specifiche tecniche vengono fissate in termini di requisiti funzionali e in materia di prestazioni dovrebbe essere possibile raggiungere gli obiettivi di cui sopra, nonché stimolare il processo di innovazione”. Quanto al tema “prezzo” al considerando 90-92 si legge “gli enti aggiudicatori dovrebbero essere incoraggiati a scegliere criteri di aggiudicazione che consentano loro di ottenere lavori, forniture e servizi di alta qualità che rispondano al meglio alle loro necessità e dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato”. 
Altro concetto previsto è quello di “costo del ciclo di vita”, ovvero il costo determinato da oneri successivi all’acquisizione in sé. L’art. 2, al comma 20 della Direttiva spiega cosa si debba intendere per “ciclo di vita”: “tutte le fasi consecutive e/o interconnesse, compresi la ricerca e lo sviluppo da realizzare, la produzione, gli scambi e le relative condizioni, il trasporto, l’utilizzazione e la manutenzione, della vita del prodotto e del lavoro o della prestazione del servizio, dell’acquisizione della materia prima o dalla generazione delle risorse fino allo smaltimento, allo smantellamento e alla fine del servizio o all’utilizzazione” (compresi quindi anche i tempi di pagamento, nonché i costi di trasporto e logistica). 

Alcune delle novità previste dal legislatore comunitario sono davvero importanti e, se ben applicate, potrebbero effettivamente semplificare le procedure d’appalto. Cosa pensa al riguardo Lovascio? 

Quali delle novità introdotte dalla Direttiva 2014/24 sono – a parer suo – quelle di maggior interesse per il nostro Paese? 
Senza dubbio l’indicazione data agli Stati di limitare nella propria normativa il ricorso al solo criterio del prezzo; questo potrebbe avere un impatto per le nostre leggi che dal 2000 ad oggi “rincorrono” l’acquisto al prezzo più basso, mettendo a rischio la qualità, con le strategie più diverse che vanno dalla sempre più spinta centralizzazione degli acquisti alle strategie di spending review. 

E quali sono invece di più difficile attuazione in Italia? 
Abbiamo una contraddizione di fondo tra la suddivisione delle gare in lotti a favore delle PMI, che è quanto chiede l’Europa, e il ricorso sempre più massiccio all’aggregazione della domanda, imposto dalle nostre leggi finanziarie e di Stabilità e che finisce inevitabilmente per favorire i grandi gruppi.  

La volontà del legislatore europeo è di semplificare la normativa in materia di appalti: secondo lei si arriverà a questo obiettivo anche nel nostro Paese? 
E’ una strada in salita, i tentativi di semplificazione fatti finora attraverso gare telematiche, BDNCP, AVCPass, prezzi di riferimento, soccorso istruttorio, ecc. nascono buoni nelle intenzioni per poi arenarsi nell’attuazione pratica, basta ricordare il passaggio AVCP-ANAC, quando un Paese deve gestire gli acquisti tramite l’anticorruzione, qualcosa non funziona. Certo è che il nostro Testo Unico (D.Lgs.n.163/06) con l’aggiunta del Regolamento Attuativo (D.P.R.n.207/10) è un “corpus” normativo di 600 articoli che ad oggi ha subìto ben 223 modifiche, oltre due al mese. Un nuovo codice a misura d’Europa dovà abbandonare il vizio tutto italiano della “riforma continua”, uscire in un unico testo senza rimandi a decreti di attuazione e contenere al massimo 200 articoli, questo promette il Disegno di Legge delega all’esame dei tecnici. Mi sembra un buon obiettivo.

di Ornella Giola

19/03/2015, © Euromerci - riproduzione riservata

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